公民參與

日本福島核災掀起了全球新一波的反核浪潮，台灣的環保團體也在430發動了大規模的反核遊行，呼籲政府汰換核能，增加再生能源比例。近日來，由許多家庭主婦發起成立的「瘋綠電行動聯盟」，主張民眾應擁有購買乾淨安全綠色電力的權利，試圖挑戰長期以來台灣能源與電力政策的集權與壟斷，這項倡議，對於推動台灣能源政策的民主化，以及思考「後福島」的能源政策，具有積極的意義。   瘋綠電聯盟提出的問題很直接也很簡單，如果我們可以選擇有機食品，可以選擇環保設備，可以選擇節能家電，我們應該也可以選擇綠色電力─由太陽能、風力等再生能源生產的電力。換句話說，如果我們可以拒絕購買含防腐劑或反式脂肪的食品，為什麼我們不能拒絕購買核能或其他汙染的電力？這個有趣的提問，點出了台灣電力事業長期壟斷的現實，國營的台電不僅是台灣最大的電力生產單位，更一手包辦了輸電、配電與賣電的角色。長期以來，由於電力事業的特殊性，關於發電方式的配置，主

最高行政法院於2010年作出判決的中科三期案，首次確認開發案對環境「無重大影響之虞」爭議的「司法審查標準」，立下我國環評史重要的里程碑，是我國環評法的「指標性判例」（landmark case）。公民訴訟是公民參與的利牙。公民參與要能揮發監督功能，有賴司法救濟，因此對於中科三期案這樣的指標性判例，有意參與環評的公民和團體有必要仔細研究法院審查的原則和脈絡，作為未來參與環評時最重要的策略依據。中科三期案的初審和終審法院，都作出撤銷一階環評結論的判決，受到環保團體的肯定。但是在中科三期案中，兩院判決所根據的事證，都是環評審查委員會之審查委員周晉澄先生的專業意見，而且兩院都特別強調周委員的「審查委員身分」和「專業背景」。法院在審查環評爭議案件時，是否要考慮意見提出者的身分和專業背景，值得深究。

環評制度中最重要的制度設計是公民參與政府決策過程的權利，該制度設計源自於1946年的美國行政程序法，提供公民參與的政府決策是「行政法規的制定」。美國行政程序法此一了不起的發明，我國在1999年制定行政程序法時，幾乎完全援用，成為我國行政程序法第四章的主要內容。我國的行政程序法第四章的規定和美國行政程序法的相關規定十分類似，但略有不同。根據我國行政程序法第157條的規定，制定完成的行政法規必須先經過上級的核定，再刊登在政府公報或新聞紙上。但美國行政程序法則進一步要求行政法規制定完成後，必須附上一份簡明的「法規基礎與目的說明書」，記錄法規制定過程中發現的事證和所作的政策判斷。1960年代中期，古巴猪玀灣事件和越戰讓美國人民越來越不信任行政機關，司法機關根據行政程序法審查行政行為時，為發揮制衡功能，審查標準漸趨嚴格，以防範行政機關濫用裁量權。1970年，國會調整哥倫比亞特區巡迴法院的管轄權，與行

美國1946年的行政程序法，是全世界第一個保障「公民參與政府決策過程權」的法律。1969年，美國國家環境政策法將之擴大適用在國家級的「環境保護政策」上，目的都是要監督和制衡「行政權」一權獨大的「現代政府」，以確保政府的決策能成功的解決問題，造褔社會與人民。美國的1920年代被稱為咆哮的20年代，第一次世界大戰剛結束，工業革命帶來的汽車、有聲電影、浪漫的爵士樂和摩登新女性，襯托著繁華的大都會，房市一片榮景，股市萬頭鑽動，但隱藏著分配不均和貧富差距的危機。1929年10月29日，美國股市一夕之間從牛市變為熊市，史稱黑色星期二，引領全世界進入經濟大蕭條的年代。美國總統胡佛想盡辦法變法圖強，但卻無力回天，於1932年黯然下台。

不論是首創環評制度的美國「國家環境政策法」，或是歐盟的「環境影響評估指引」、聯合國的「里約宣言」或聯合國主導的「阿胡斯公約」，環評之公民參與的制度設計是公民參與政府之「開發許可的決策過程」，而不是我國環評法第9條公民參與開發商的「環評過程」。根據里約宣言之公民參與環評的制度設計，為了保護自然資源和防止環境污染，應由國家的立法機關立法，授予「行政機關」權力與責任，控管可能破壞環境品質的開發行為。控管的方式是強制可能破壞環境品質的開發行為者，向被授權的政府機關提出開發案申請，申請後根據法定的程序實施環境影響評估，再由該機關根據環評結論決定是否核發開發許可，整個過程稱為環評程序，也就是被授權的機關核發「開發許可的決策過程」。公民參與環評的制度設計，就是不讓被授權的行政機關獨自作出核發許可與否的決定，提供公民從頭到尾參與此一決策過程的權利，監督政府嚴格控管環評的品質和形成決策的過程，藉以「影響」政

我國對公民參與環境影響評估的認知，與國際間公認的環評制度有些距離。公民參與環評的制度設計，應該是公民參與「政府決策過程」的權利，也就是公民參與政府「核發開發許可之決策過程」的權利，藉以影響政府的決策。但是我國公民參與環評的制度設計，是讓公民參與「開發單位」的環評，讓弱勢的當地居民和資源不足的環保團體和開發單位角力、拉扯、對抗。由於政府只有決策、沒有形成決策的過程，所以公民沒有政府決策過程可參與，遑論藉參與決策過程以影響政府的決策。目前國際間普遍實施的環評制度，是1969年美國國家環境政策法（NEPA）首創的制度。NEPA自1970年1月1日開始實施，根據美國司法部1972年的統計，美國公民和環保團體根據NEPA提起的訴訟案件，遠超過同時期的任何其他環保法律。NEPA的環保功能和威力，很快在國際間引起重視，除了許多國家紛紛仿效外，歐盟在1985年率先制定環境影響評估的國際法－「環境影響評估指

台灣環境資訊協會秘書長一開始成立的理想，就是要讓英日等國行之有年的環境信託，在台灣落地生根。而環境信託，原就是集民力來保護環境、保育棲地，本質上就是一個需要大量且積極的公民參與力。協會2007年正式成立「環境信託中心」，但這之間的六年多，在環境信託的推動上並非空白，而是有許許多多的志工參與──信託的關鍵在於信賴，信賴的前提則是建立在環境資訊公開與普及的基石上，所以環境資訊協會先從建立環境資訊發送平台開始。在這個平台上，曾經有台大外文系的學生們協助翻譯日本的國民信託手冊，讓台灣民眾對國民信託有基礎的了解，2007年之後，更加入了政大國貿系的學生，以學校服務學習的課程來協助翻譯世界各國的信託組織，更有遠在英國的留學生，陪著協會的工作人員參訪英國各地的信託組織。經過多方努力與合作，最大的公民參與行動，也出現在2010年4月的搶救白海豚行動中，由台灣環境資訊協會做為發起團隊之一的「濁水溪口海埔地公

經過600多天的環評過程，台灣人終於在422地球日這一天終結了國光石化開發案。國光石化從最早政府力挺，中途因公民力量讓政府猶豫，到最後逼得總統馬 英九基於選票考量，宣布國光不在彰化設廠。這一切都是公民力量的成果，也是對這600多天以來許許多多公民無私付出，最大的回報。當然許多人無法接受，馬總統4月3日到彰化參加反國光餐會，終止國光石化的政策已昭然若揭，但卻可以為了營造自己的聲勢，不但把環評會刻意排在422地球日當天，而且還陪上環評專業，做出兩案併陳的模糊結論。而且最可議的是，為了政治考量什麼都可以陪上，還包括監察院在總統訪濕地隔兩天公布調查報告，指雲彰地區地層下陷嚴重，不宜再導入國光石化。不只國家機器介入，連民間組成的永續會都可以在環評會前一天出來演一場戲。試問這些所謂前後任永續會委員，有幾個在這段期間出來反過國光石化的？還有，為了擔心環評做出有條件通過的結論，漁民、蚵民、學生、學者，大家

隨著網路科技的發達與社群媒體的興起，這10年來環境新聞的報導與詮釋，逐漸擺脫主流媒體以「台北看天下」的運作方式，也使報導內容跳脫以政經權貴為出發觀點的思考模式，讓普羅大眾在環境議題上更具有發聲的能力，也讓庶民找回環境詮釋權。然而，相較網路與社群媒體對於環境報導的多元性與普羅性，這10年來主流媒體的環境報導表現相較過去2、30年，不但原地踏步，在政治與商業的干預下，主流媒體對於環境議題不但越來越冷感，報導的操作也流於公式化。少數計畫性的專題報導只是主流媒體用來擦脂抹粉，除為了報名新聞獎的評選，也稍微擦拭身上的銅臭味，向社會大眾證明自己還是扮演著社會公器的角色。回顧1980年代，當時仍處於戒嚴，媒體掌握在黨政軍與少數報業老闆手中，對於環境議題的報導，不脫將環境運動者打成環保流氓的形象，以遂統治者的意願。雖然如此，另一股要衝破政治新聞掛帥的力量也隱然而生，楊憲宏為起始所進行一系列的公共議題調查報

中國花了數十年試圖以水壩駕馭其水力豐沛的河川體系。龐大的水電計畫已經毀壞了地方經濟體與生態系，其中以長江上的三峽大壩最為著名。中國環保人士于曉剛是「綠色流域」的創辦者，他表示，遭逢這些計畫損害的民眾常常是緘默不語，其故事也沒有人知道。于曉剛希望打破這種模式，藉由在中國西部一個前瞻性的流域管理計畫，協助受到水壩影響的社區既能公開他們的經驗，也參與在改變其生活的決策中。于曉剛以研究漫灣水壩在雲南拉市海的社會與環境影響作為他的博士論文。在那之後，他邀集拉市海地區的居民與政府管員，協助復育農地與漁業、想出計畫來振興地方社區的經濟。于曉剛並努力確保受遷移社區有安置之所，並建立評估水壩的社會衝擊的國家準則。

環保署訂下周一(11月1日)環評審查蘇花改，然而會還沒開，包括總統、行政院長都一而再、再而三打包票蘇花改11月過關、立刻發包，此時此刻大概沒有人相信環評還能「專業客觀」。一般民眾也只見贊成、反對雙方高來高去，無法得到充分訊息。不但打包票，行政院長吳敦義還幫環評委員、環保團體發言，他說據他了解環評委員多半贊成、環保團體也沒有人反對。環保署長沈世宏也接著說：通過的機會蠻大的。會說出這種話的官員，已經不能用干預環評來形容，而是徹底的失格。忘了自己身分該說什麼話。既然如此，還不如暫緩環評，依行政程序法舉行聽證會，讓贊成、反對意見公開辯論，攤在陽光下供全民檢視。公路、鐵路、海運，究竟如何選擇才是安全回家的路、什麼選擇又才能永保東部的永續，民眾的未來自己決定，不是任由少數政客指點江山。

參與連署那一刻起，我的態度很清楚。筆者不反對工業區設置，然，針對個案有無必要、廠址是否得當，任何學者專家都可提出他的見解與看法！近幾月來，眼見國光石化興建與否越演越烈，甚或導向群眾運動、政治口水，謹提供幾點意見供大家參考，盼能回歸專業論辯，找出對台灣最有利的答案。更希望藉此課題，讓台灣社會重視公共政策之形成應有通盤思考的精神。國光石化不是是非題、也非單純選擇題，其涉及上位的國家政策是否真朝向節能減碳前進，因應環境變遷我們的產業結構是否進行檢討與前瞻規畫？產業政策變更後相關區位運用轉型與都更都該一併考量。亦即當局在國光興建與否的案件中，該做的不只是環評、設置程序的適法進行，更應清楚說明該產業在國家產業規畫與發展所佔的位置。就算短期間內，石化園區的設置有其必要與不可取代性，但真要犧牲環境與生態，甚或在地住民的權益與環境正義？台灣能資源極度仰賴進口，是不爭的事實；石化業長期以來對我民生、傳產業的