法律人談環保

對於土地徵收、都市更新或市地重畫經常引發激烈的抗爭，徐世榮教授歸因於現行偏頗、專制保守的都市計畫，但是字裡行間卻反映出更深層的問題，就是台灣社會並不認識自己國家的《行政程序法》和《行政訴訟法》，對於公民參與的認知，也與國際社會嚴重的脫節。針對南鐵土地徵收爭議，政大教授徐世榮與自救會共同呼籲內政部辦理行政聽證。攝影：賴品瑀。都市計畫的法律性質無論是法規命令或行政處分，在我國《憲法》和《行政程序法》的保障下，民眾都享有實質參與的權利。《憲法》保障的「正當法律程序」，要求政府在依法剝奪人民生命、自由或財產前，必須提供「辯解」或「陳述」的機會（hearing or an opportunity to be heard），為使陳述具實質的意義，一定要先「通知」（notice），才能確保司法審判的公平。行政處分是「委任司法」，由行政機關行使「司法權」，因此在正當法律程序保障的範圍內，權利被剝奪者不但享

相思寮的土地徵收與行政訴訟彰化的相思寮，是個有百年歷史的農村，保存了傳統的竹篙厝與完整的三合院聚落。20多戶人家居住其中，靠著農業耕作為生，與土地相依相存。2008年6月，友達光電為了擴廠向政府索地，中科管理局因此選定二林台糖農地，量身打造中科四期。2009年10月，中科四期的開發案通過，附近相思寮共631公頃房子和農地面臨被徵收的命運。中科四期引起的眾多法律爭議，相思寮的土地徵收只是之一。或許很少人注意到的是，許多學者、環團與居民反對中科四期，除牽涉強制徵收外，更因「這裡是台灣的糧倉，為何坐落高污染產業？」例如，彰化環保聯盟總幹事施月英就曾在報導中表示，彰化一帶農地在氣候變遷下更具有調適、滯洪的重要性；中科四期一旦開發，滿是綠意的農田全變成水泥，加上需水量大、加重原已嚴重地層下陷的二林鎮的負擔，一旦極端氣候災害發生在彰化，後果不堪設想。迫於無奈的農民在抗爭無效之後，提起行政訴訟，以內政部

氣候變遷調適立法的雙重困難當國際上第一次形成因應氣候變遷的共識，而於1992年制定聯合國氣候變化綱要公約（United Nation Framework Convention on Climate change, UNFCCC）時，調適就與減緩並列為因應氣候變遷的兩個主要策略。然而，相較於有定義、具體目標與義務要求的減緩，UNFCCC對於調適幾乎沒有提供任何具體的指示，也沒有國家累積足夠的調適經驗，各國立法者都在問：調適究竟是什麼，要怎樣立法因應？調適的概念不是新發明，然而氣候變遷的調適立法面臨雙重的困難。一方面，氣候變遷前所未有的具有大尺度與科學不確定等特性，加上其產生的負面影響不僅散佈全球各地、樣態層出不窮，還經常產生嚴重的人身財產損失，都超越個人、族群、甚至國家以往的調適經驗與能力。另一方面，氣候變遷的調適立法也與民主國家立法的型態與慣習不相合，因此形成非常高的門檻與障礙。民主國家的

何謂公害？公害糾紛？依照公害糾紛處理法第2條定義，所謂「公害」，「指因人為因素，致破壞生存環境，損害國民健康或有危害之虞者。其範圍包括水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻射公害及其他經中央主管機關指定公告為公害者」。而所謂「公害糾紛」，則是指「因公害或有發生公害之虞所造成之民事糾紛」。常見的公害如工廠排放黑煙、餐飲場所排放油煙、工廠排放廢水，以及鄰居或營業場所製造間歇性或長期性的噪音等；而公害糾紛則是因此等公害所生的民事糾紛。我國目前公害糾紛處理制度當民眾的權益遭受公害侵害而發生公害糾紛時，通常會先尋求警察或環保機關的協助，然而，公害態樣的廣泛性、發生時間的隨機性和伴隨而來的蒐證難度卻也常造成警察或環保機關難以處理和舉發的情形。以噪音汙染為例，間歇性噪音環保機關稽查員未必能及時前來測量，若測量結果未超過法定標準值，環保機關亦無法裁罰，然而長期性於

一、前言本文嘗試耙梳促進民間參與公共建設案件（下稱促參案件）中主辦機關與得標廠商間共生關係之本質，並檢討其在環境影響評估（下稱環評）審查過程中，過去長期被忽略，但為求制度公正客觀，應加以正視的迴避問題。翻開我國環評訴訟史[1]，迄今於地方主管機關所作之環評結論行政處分，被撤銷者如新北市新店安康事業廢棄物掩埋場、新竹縣橫山事業廢棄物及爐渣掩埋場、雲林縣林內焚化廠等開發案及美麗灣案，前三者是BOO（興建、營運及擁有），美麗灣案是BOT（興建、營運及移轉），皆是促參案件。以上案件的環評，即是在地方主管機關環評審查時，因利害關係牽扯太大，難以公正客觀審查，以致經當地居民提起撤銷訴訟後，陸續被判決撤銷確定的著名案例。其中美麗灣案更是舉國矚目，但卻因台東縣政府的蠻橫與枉法，而讓人民、開發業者、政府威信與環評制度的客觀公正性全面皆輸。本文希望藉由此案例檢討有關此類利害關係明顯之促參案件的環評審查程序迴避

如前文（環評制度的何去何從）所述，全世界的環境影響評估（下稱環評）制度起源於美國。我國環評法自不例外，取經美國環評制度，但引進台灣時，產生本土化質變，原因乃是當時不分黨派的立法委員，咸認政府負責建設開發的部會不可能會真正關心並落實環境保護，遂將美國原型翻改為台灣特有現制。日前環保署與主導開發的其他部會一再呼籲，希望將已在台灣本土化生根的「環境影響評估審查制度」，改回由目的事業主管機關自行評估以做為決策參考的美國原型。台灣引進環評制度已將近20年，確實可以好好檢討其成效與缺失，而且檢討評估的因素與過程一定要包含以下2項：1是當初立法者的顧慮，現已消失或仍舊存在？2是透過慎密的公民參與所凝聚是否修改及所修改內容或方向的共識結論。其次，當政府部門拋出要將環評制度改回美國原型的風向球時，究竟美國原型的整體面貌是什麼？相互搭配的美國法律制度（尤其司法制度）是什麼？與台灣的法律（或司法）制度能否協調？

本報〈法律人談環保〉專欄再添生力軍，邀請到環境法律人協會電子期刊，每季合作刊登一篇文章，本季推介的文章是由永信法律事務所律師、環境法律人協會監事的張譽尹律師所作的〈環境行政爭訟實務分享札記〉。本文出自〈〉歡迎讀者連結，閱讀更多的內容。大約四年前，一群已投入環境運動的法律人（大部分是律師），有感於社會上對於環境訴訟的需求日增，以達到創造議題並保護環境的雙重目的，因此，這群法律人們，透過互相串連，經過長達兩年左右定期的聚集、討論，終在民國99年1月30日，成立了環境法律人協會，希望能透過有系統的組織，以法律的專業，為環境運動提供更多的能量。環境法律人協會成立的任務有四（註1）：一、環境公益案件之辦理；二、健全環境法制之研討；三、環境法律教育之推廣；四、環境顧問網絡暨互動平台之建置。環境公益案件的辦理，概念上應包括環境非訟案件與環境訴訟案件，前者例如：參與環境影響評估審查委員會、區域計畫或都市計

2007年5月中油進行大潭天然氣管線工程，拒絕將施工地點南移150公尺避開藻礁生長區，硬生生穿越破壞藻礁海岸，引起各界撻伐[1]。在農委會特生中心劉靜榆博士四處奔走感召之下，台北律師公會環境法委員會與民間團體組成海岸生態小組，研究如何保護這片海岸[2]？討論過程，發現該海岸當時面臨多個開發威脅，過去甚至曾提出填海造陸開發計畫，若要有效防堵各類工程傷害藻礁海岸，應以保護力較強，較能阻止工程開發破壞的《文化資產保存法》（下稱：文資法），指定為自然地景（含自然保留區及自然紀念物）。遂協助民間團體，共同提出申請。2008年9月農委會函復台灣蠻野心足生態協會：經農委會自然地景審議委員及桃園縣政府現勘結果，達成「須予保護」之共識，並依《文資法施行細則》第8條做成「列冊追蹤」之決定。然而四年多過去，仍未完成指定程序，行政效能之低落，令人匪夷所思。

因為六輕4.7期的開發案，環保署環評委員會雖然作成有條件通過的審查結論，但所附條件，台塑集團無法接受，適逢經濟極度不景氣，再度引發環評是投資障礙的爭議。雖然後來台塑提出訴願，行政院也非常配合地撤銷該項台塑無法接受的條件，但風波並未因此落幕，不僅產業界順勢要求廢除環評的否決權，環保署沈世宏署長更趁機大力鼓吹修法把環評燙手山芋推回到各目的事業主管機關負責辦理。上述情形，可以分二個面向觀察：（一）是台塑集團儼然超級產業怪獸，而六輕離島工業區則像中華民國政府割讓給台塑的租借地，中央及地方政府只能任台塑集團予取予求，毫無管制能力；（二）是因為台塑集團的開發個案不如其意，而引發的修改環評制度的訴求，其正當性，究竟夠不夠？環評制度的本土化過程我國環評制度取經自美國，但美國是環境影響「評估」制度，評估的對象是「（聯邦）政府的決策行為」，亦即針對某一開發行為之申請，評估政府給予核准之決定，將對環境產生如何的

美麗灣飯店預計完工示意圖(與現況差很大) 圖片來源：《美麗灣渡假村基地新建工程環境影響說明書》 壹、前言過去數十年政府全力拼經濟發展，帶來台灣國民所得大幅提高，人民生活（尤其都會地區）雖因而大幅改善，但環境污染問題卻也隨之日益嚴重。整體社會所付出的代價，逐漸顯露。隨著生活的改善，知識的提昇，公民意識也日漸抬頭。面對層出不窮的公害污染事件與開發案件，願意挺身而出的公民（主要為當地居民）與環保團體，愈來愈多。但長久以來，政府資訊始終不夠透明公開，既使政府資訊公開法已於2005年12月28日公布施行，但資訊封閉情形並未因此有明顯改善。所以，公害污染事件經常是污染已經散佈開來，而且嚴重得難以收拾時，才被發現，進而引發大規模抗爭。例如台塑仁武廠污水周邊農田滲漏污染事件，該公司承認2002年即開始滲漏，但環保署土壤及地下水污染整治基金管理委員會在2009年11月間調查知悉後，隔年元月仍以「密

由於我國溫室氣體盤查登錄係採強制查證，即係期許透過第三方的查驗機構公正地登錄溫室氣體排放的相關數據。然而，查驗機構的公正性不足以確保負有登錄義務的事業必然將正確的組織邊界及營運邊界資料完整地提供予查驗機構，而仍可能基於商業考量，而作出取捨。甚且，不論係事業或是查驗機構，確保登錄資料真實性之方式，乃僅限於刑法第213條及第214條之使公務員登載不實及業務文書登載不實的罪責的威嚇作用。然而，卻欠缺協助及鼓勵事業提出完整資訊的配套措施。除了以消極地避免欺瞞的刑罰威嚇外，澳國法例亦提供積極的措施以協助及鼓勵控制公司申報的溫室氣體盤查資訊臻至完整：1.命第三人提供資料澳國國家溫室氣體及能源申報法section 20 (3)在實施盤查的過程中，若有相關資訊係由第三人持有，且控制公司對於該第三人並無資訊請求之權利時，溫室氣體及能源資料辦公室亦得命令第三人提供。若第三人拒為提供，將面臨行政裁罰。

因為溫室氣體之盤查乃新興之議題，事業就其溫室氣體之排放量進行盤查，因對於盤查方法及規範內容之解釋及認知可能與國家溫室氣體之管制主管機關有落差，因此不論我國或澳國皆賦予查驗機構於溫室氣體盤查機制上協助國家查核的作用，其地位如同查證企業財務報告的會計師。從而，查驗機構的公正性及其相關機制設計，亦將影響溫室氣體盤查結果的正確與否。因此，對於查驗機構的倫理規範及其違反時之責任，亦為相關法制建立時不可不察的關鍵。（一）我國採取之倫理規範屬行政指導且內涵有待明確我國溫室氣體排放減量法草案第11條第3項規定，事業就其盤查資料規定必須經由查驗機構完成查證，始得登錄。換言之，事業必須經由查驗機構出具查證總結報告，始符合登錄要求。 就查驗機構之管理，我國行政院環境保護署所訂定之「行政院環境保護署管理溫室氣體查驗機構作業原則」主要乃在處理查驗機構的設立程序，就設立後之查驗作業乃僅以「查驗機構依本作業原則向本署提