田蒙潔

對於土地徵收、都市更新或市地重畫經常引發激烈的抗爭，徐世榮教授歸因於現行偏頗、專制保守的都市計畫，但是字裡行間卻反映出更深層的問題，就是台灣社會並不認識自己國家的《行政程序法》和《行政訴訟法》，對於公民參與的認知，也與國際社會嚴重的脫節。針對南鐵土地徵收爭議，政大教授徐世榮與自救會共同呼籲內政部辦理行政聽證。攝影：賴品瑀。都市計畫的法律性質無論是法規命令或行政處分，在我國《憲法》和《行政程序法》的保障下，民眾都享有實質參與的權利。《憲法》保障的「正當法律程序」，要求政府在依法剝奪人民生命、自由或財產前，必須提供「辯解」或「陳述」的機會（hearing or an opportunity to be heard），為使陳述具實質的意義，一定要先「通知」（notice），才能確保司法審判的公平。行政處分是「委任司法」，由行政機關行使「司法權」，因此在正當法律程序保障的範圍內，權利被剝奪者不但享

事實中科三期案的開發單位是「中部科學工業園區管理局」（下稱中科局），提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書（下稱環說書），經由目的事業主管機關「行政院國家科學委員會」（下稱國科會），送環境影響評估之主管機關「行政院環境保護署」（下稱環保署），根據環境影響評估法由環境影響評估審查委員會（下稱環評會）進行審查。環保署於95年3月17日辦理現場勘查，同年3月23日、4月12日、4月25日、6月2日和6月19日召開5次專案小組初審會議，於95年6月30日召開環評會第142次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7月31日以環署綜字第095等居民對不進入二階環評喪失其意見表示相關權利，屬於該行政處分之利害關係人具有訴訟權能。再者，上訴人主張原高等行政法院判決未命開發單位國科會中科管理局參加訴訟，屬違法判決，但最高行政法院認為，此僅使國科會中

首創環評制度的美國國家環境政策法，是一部藉「法定環評程序」實現「實體環境政策目標」的「程序法」，不是「實體法」。美國聯邦各級法院一再強調，國家環境政策法的立法目的，是要讓行政機關和社會大眾能夠透過環評程序，在做出最後的決策前充分掌握環境資訊，仔細考慮開發案影響環境的因素、合理替代方案以及開發案可能對環境造成的後果，目的不是防止行政機關不智的決定（unwise decision-making），而是確保行政機關經過深思熟慮後做出有理由和有根據的決定（reasoned decision-making and informed decision-making），適時保護、回復或改善環境品質，實現國家環境政策法的環保政策目標。

基於公民訴訟是公民參與的利牙，「公民訴訟」和「公民參與」必須相互配合，才能發揮功能。中科三期案也因此提供了寶貴的機會，檢討我國公民參與第一階段環評的模式和司法審查相關爭議的標準，是否能「分別調整」以便「相互配合」，以最低的社會成本發揮最大的監督與制衡功能，為我國環評史的下一個里程碑奠定基礎。從最高行政法院在中科三期案中確認的審查標準和審查脈絡，可以確定的是，我國未來環評爭議的司法審查標準和美國聯邦法院一樣，都是事實審，而非法律審。美國聯邦最高法院將環評爭議定位為事實審的判例，是1989年的Marsh v. Oregon Natural Resources Council 案。在該案中，美國陸軍工程隊在奧勒岡州的一條河上興建三座水霸，當陸軍工程隊撰寫完成環境影響評估報告書後，新發表的二份研究報告顯示水霸工程對環境的負面影響，超過原來的預期，但陸軍工程隊拒絕撰寫補充環境影響評估報告書，環保團體

中科三期案中，由一位神崗鄉和五位后里鄉農民組成的原告團，提起訴訟的理由之一是在環評審查委員會審查時，政府高層對外表達中科三期案應儘速通過的言論，影響政府機關代表投票的決定。原告的此一主張，使得中科三期案在我國行政法上的地位，相當於Motor Vehicle Manufacturers Association of the U.S. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co.案，在美國行政法上的地位。State Farm案的時代背景是1981年雷根總統上台主政。雷根總統的「施政理念」是「放鬆管制」或「解除管制」（deregulation），競選總統時承諾將保護美國的汽車工業。上任後，交通部為配合雷根總統的施政理念和政治承諾，撤銷了運作多年的強制安裝汽車安全帶的法規草案，該行政法規的目的是保障公眾的行車安全。State Farm案上訴至聯邦最高法

最高行政法院於2010年作出判決的中科三期案，首次確認開發案對環境「無重大影響之虞」爭議的「司法審查標準」，立下我國環評史重要的里程碑，是我國環評法的「指標性判例」（landmark case）。公民訴訟是公民參與的利牙。公民參與要能揮發監督功能，有賴司法救濟，因此對於中科三期案這樣的指標性判例，有意參與環評的公民和團體有必要仔細研究法院審查的原則和脈絡，作為未來參與環評時最重要的策略依據。中科三期案的初審和終審法院，都作出撤銷一階環評結論的判決，受到環保團體的肯定。但是在中科三期案中，兩院判決所根據的事證，都是環評審查委員會之審查委員周晉澄先生的專業意見，而且兩院都特別強調周委員的「審查委員身分」和「專業背景」。法院在審查環評爭議案件時，是否要考慮意見提出者的身分和專業背景，值得深究。

環評制度中最重要的制度設計是公民參與政府決策過程的權利，該制度設計源自於1946年的美國行政程序法，提供公民參與的政府決策是「行政法規的制定」。美國行政程序法此一了不起的發明，我國在1999年制定行政程序法時，幾乎完全援用，成為我國行政程序法第四章的主要內容。我國的行政程序法第四章的規定和美國行政程序法的相關規定十分類似，但略有不同。根據我國行政程序法第157條的規定，制定完成的行政法規必須先經過上級的核定，再刊登在政府公報或新聞紙上。但美國行政程序法則進一步要求行政法規制定完成後，必須附上一份簡明的「法規基礎與目的說明書」，記錄法規制定過程中發現的事證和所作的政策判斷。1960年代中期，古巴猪玀灣事件和越戰讓美國人民越來越不信任行政機關，司法機關根據行政程序法審查行政行為時，為發揮制衡功能，審查標準漸趨嚴格，以防範行政機關濫用裁量權。1970年，國會調整哥倫比亞特區巡迴法院的管轄權，與行

我國環保團體和當地居民參與第一階段環評時的困境，在於欠缺「具實質意義的公民參與機會」，被迫想盡辦法掌握每一個法定發言的機會，希望能藉以影響開發單位或環評審查委員會（環評會）的結論，但卻飽受限時3分鐘之苦，只好以陳情或抗爭的手段製造發言的機會，而且即便有發言的機會，發言的意見也未必受到開發單位、目的事業主管機關或環評會的重視。然而最關鍵的是，當發言未受到重視，政府強行作出無重大影響之虞的結論，拒絕進入第二階段環評時，環保團體或當地居民能否根據未獲重視的意見提起訴訟，透過司法救濟維護環境正義。根據我國環評主管機關──環保署制定的「開發行為環境影響評估作業準則」第10-1條，我國在實施第一階段環評時，開發單位在環境影響說明書完成前，應公開邀請當地居民或環保團體舉行會議，將居民意見處理回應編製於說明書內。還要視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見。根據

美國1946年的行政程序法，是全世界第一個保障「公民參與政府決策過程權」的法律。1969年，美國國家環境政策法將之擴大適用在國家級的「環境保護政策」上，目的都是要監督和制衡「行政權」一權獨大的「現代政府」，以確保政府的決策能成功的解決問題，造褔社會與人民。美國的1920年代被稱為咆哮的20年代，第一次世界大戰剛結束，工業革命帶來的汽車、有聲電影、浪漫的爵士樂和摩登新女性，襯托著繁華的大都會，房市一片榮景，股市萬頭鑽動，但隱藏著分配不均和貧富差距的危機。1929年10月29日，美國股市一夕之間從牛市變為熊市，史稱黑色星期二，引領全世界進入經濟大蕭條的年代。美國總統胡佛想盡辦法變法圖強，但卻無力回天，於1932年黯然下台。

不論是首創環評制度的美國「國家環境政策法」，或是歐盟的「環境影響評估指引」、聯合國的「里約宣言」或聯合國主導的「阿胡斯公約」，環評之公民參與的制度設計是公民參與政府之「開發許可的決策過程」，而不是我國環評法第9條公民參與開發商的「環評過程」。根據里約宣言之公民參與環評的制度設計，為了保護自然資源和防止環境污染，應由國家的立法機關立法，授予「行政機關」權力與責任，控管可能破壞環境品質的開發行為。控管的方式是強制可能破壞環境品質的開發行為者，向被授權的政府機關提出開發案申請，申請後根據法定的程序實施環境影響評估，再由該機關根據環評結論決定是否核發開發許可，整個過程稱為環評程序，也就是被授權的機關核發「開發許可的決策過程」。公民參與環評的制度設計，就是不讓被授權的行政機關獨自作出核發許可與否的決定，提供公民從頭到尾參與此一決策過程的權利，監督政府嚴格控管環評的品質和形成決策的過程，藉以「影響」政

2010年1月21日最高行政法院對中科三期案作出判決，撤銷環評審查結論，是我國環評法實施以來第一件已通過環評審查但被最高行政法院撤銷結論的案子，勢必在我國環境保護史上佔一席重要的地位。中科指的是中部科學工業園區，2002年由行政院核定成立，園區分佈於台中市、彰化縣及雲林縣三縣市。中科三期位於后里鄉都市計畫區南、北兩側，涵蓋台糖后里農場134公頃和七星農場112公頃二塊基地。2006年，行政院核定中科於七星農場籌設計畫，七星基地專供友達光電使用，友達立即開始積極規劃投資興建第二座8.5代廠的深耕計畫。行政院為支持此案，環評審查前多次指示環保署必須在2006年4月前通過環評審查，以利基地趕在5月1日動工。七星基地開發案的開發單位是中科園區管理局，經由目的事業主管機關國科會，向主管機關環保署提出環境影響說明書，由環評會進行第一階段環評審查。2006年的3月17日，環保署辦理現場勘查，同年3月23

美國的空氣污染防治法制定於1963年。隨著環境保護的議題愈來愈受到美國社會的重視，1970年和1977年時，國會大幅修正空污法，最大的特色是提供公民訴訟（citizen suit）的權利，其次是嚴格控管空氣污染源。根據新修正的空污法，新設電廠和經過大幅整修的老舊電廠，必須適用較嚴格的排放標準，希望藉此淘汰老舊的高污染電廠。國會為了減少對業界的衝擊，修正空污法時特別訂定「祖父條款」，符合一定規定的祖父級老舊電廠，只要不進行大幅整修，就可繼續適用較寬鬆的舊排放標準。然而出乎國會意料之外的是，各大電力公司大鑽法律漏洞，以規避「大幅度整修」的方式，大肆擴充老舊電廠的產能，讓享有舊排放標準的高污染祖父級電廠繼續大量供電，而且這種嚴重違法污染空氣的惡劣行徑持續20多年，直到20世紀末。2000年，柯林頓總統8年任期屆滿前臨去秋波，實現環保的政治承諾，由環保署在全國各地的聯邦法院，根據空污法控告分駐全國