徐世榮

本文為2011年3月10日，參與內政部「區域計畫委員會專案小組第三次審查會」之發言重點：敝人以為苗栗後龍灣寶地區開發成為後龍科技園區一案，至少有以下三項重大缺失：1、本開發案缺乏「發展計畫」、「地方計畫」、或「縣市區域計畫」為基礎，欠缺法律所需「適當性」與「合理性」之要件本開發案範圍內絕大多數土地已依照「區域計畫法」第15條第1項之規定，由苗栗縣政府將其編定為特定農業區，並實施管制。縣府現今所提「分區變更」之開發許可，依法必須符合「區域計畫法」第15條之2的規定，此法條第1項第1款特別明文：「於國土利用係屬適當而合理者。」本開發案範圍內之農地已依照「非都市土地分區使用計畫」合法使用多年，如今縣府卻欲將其變更為工業用地，試問，其適當性與合理性何在？這可以用模糊及不確定的促進經濟成長說詞來予以取代及搪塞嗎？眾所皆知，開發許可制之運用並非是天馬行空，完全不受規範，理論與實務上，它仍須立基於相關土

過去住過農村的人們，可能皆見過那漂亮的金黃稻浪。最好看的時刻是在初夏的傍晚，當夕陽斜照大地，天空灑下一大片的金黃，紅光映照著豐飽的黃色稻穗，若再有微風輕拂，稻浪起伏，配上那颯颯的聲音及蟲鳴蛙叫，那真是人間一大美景。然而，這景色您有幾時沒見過了？8月中，與好友同遊日本，下飛機後就搭新幹線北上，當電車離開仙台市，快速向北行駛時，好友把我搖醒，要我望向兩旁窗外。往外看去，兩旁盡是一望無際的稻田，雖然當時尚未達最後成熟階段，但那無垠的農田深深的震撼著我！後來，由北返南，參觀頗受喜愛的日光東照宮，電車在抵達及離開日光市車站時，我依舊是看到了廣大的農田，由於此處緯度較低，稻穗皆已呈現金黃色，非常的好看。這趟日本行給我最大的感觸是縱然在高度經濟發展下，日本本州北部及北海道皆仍保留了相當大面積的農田，並繼續從事於農業生產。這也讓我再度回憶起東京大學農業經濟學系本間正義教授的演講，他曾以開玩笑的口吻訴說一個

我國的土地徵收向來相當浮濫，近日來竹南大埔、二林相思寮、後龍灣寶、竹東二重埔、竹北璞玉計畫、東北角田寮洋...等徵收案，充分顯現了這種現象。政府為何輕易啟動土地徵收？眾所皆知，我國政府是負債累累，財政問題相當的嚴重，但是地方建設又是勢在必行，那麼，建設所需的經費要從何而來？土地利用計畫變更、工業區開發及土地徵收就演變成為地方政府的重要業務，因為彼等能夠為政府創造財政收入，也就是說，地方政府透過土地開發（或炒作），獲得地方財政的部份挹注。工業區開發僅是個幌子  地方成長機器已成怪獸由於農地不課稅，因此政府透過都市計畫的新訂或擴大，讓農地變更為可建築用地，藉此徵得地方政府的主要稅源─地價稅、土地增值稅、房屋稅等。另一方面，地方政府經由區段徵收取得大面積可建築用地，透過它們的讓售或標售，獲得大筆資金。晚近，這個重要開發手段不斷地在變形，由「抵價地式的區段徵收」（如竹南大埔、竹東二重埔等）逐漸演變

近日以來，由中科三四期環評遭判決停工引發的一連串農村土地議題，佔據了各大報的版面。其中，最常見的說法便是「相思寮與中科對立」、「環保與經濟的衝突」或「極少數人不願賣地」，不禁讓人想起3年前的樂生療養院爭議事件，也同樣被塑造為「樂生槓上捷運」、「古蹟與發展之戰」。這2個相隔3年，同樣面對居民與土地被活生生拔離，卻也被稱為台灣社運新典範的案例，正經歷著極為類似的命運。這幾個弱勢聚落在倡議保留之初，都未受到太大關注，只能獨自面對恐懼與壓力，然在社會大眾支持下，幸成鎂光燈焦點，也逼政治人物做出許多美麗的承諾，以平息眾怒。然而，正如樂生當年在前院長蘇貞昌承諾盡力保留之後，1年後仍遭到強制搬遷的命運；大埔與相思寮的徵收公告在吳敦義院長多次出面滅火後，至今仍未撤銷，居民持續活在失去家園的恐懼裡。政治人物一方面擺出柔軟姿態，化解政治與輿論壓力；於另一方面則放任地方政府繼續鐵腕政策，逼得弱勢者走上絕路。只待

任憑竹南大埔、中科相思寮及其他許多土地被徵收人北上向總統府及監察院陳情，但是苗栗縣政府仍派出怪手及威勢警力，持續在農田上「整地」，並宣稱一切「依法行政」。對於這群土地被徵收人而言，任憑他們強烈的抗議，政府卻宣稱土地所有權已「合法」移轉至國家名下，農民反成為「違法占用」自己世代居住的家園。怎會如此？是什麼樣的法律制度造成這樣的結果？首先，土地徵收是由國家啟動，發動要件其實相當的寬鬆。我國土地徵收相關規定散佈於許多法規中，若以區段徵收為例，只要是符合平均地權條例第53條第1項或土地徵收條例第4條第一項的規定，都可以逕行發動區段徵收。以後者為例，其包含了6款，而這6款所指涉的範圍其實皆相當的含糊廣闊，幾乎是無所不包，如「非都市土地實施開發建設者」即為其一，因此政府往往可以輕易的啟動土地徵收。其次，須深刻瞭解土地徵收的程序也是對土地被徵收人絕對不利。由於大法官釋字第409號解釋文要求，「於徵收計畫

2010年6月19日，筆者跟學界幾位朋友一起參加了三個重要的活動，首先，我們到新竹竹東二重埔，參與了由縣府所主辦的特定區計畫說明會；緊接著，我們趕到苗栗後龍灣寶，參加已舉辦九年、並完全由社區自主經辦的「西瓜節」；再來，則是一同前往竹南大埔，關心當地的農民，因為他們的農田招致縣府粗殘的破壞。為什麼我們要參加這些活動？這些活動的共同特點在哪？這些地區大抵都是優良的農田，並且擁有豐富的自然及文化資源，如竹東圳、天然湧泉、九牧第、傳經第、龍雲宮及多樣的生態物種等；然而，最為重要的是，在這些土地上居住了許多忠厚善良的農民，他們熱愛及認同腳踏的土地，因為土地孕育了他們，是他們世代生活存續的根本，也是未來的主要希望。但是，這一切可能都將有了重大的改變。苗栗及新竹縣政府祭出嚴厲的土地徵收（包括區段徵收）手段，要以此來剝奪他們所保有的土地，並將其轉移至企業、財團或地方利益集團的手裡。理由仍然是過去四、五十年

2010年6月8日，苗栗縣政府派出大批警力將科學園區竹南基地（大埔）預定徵收地完全封閉，禁止老百姓出入，縣府並請來怪手，直接開入農田，將快要成熟的稻子連根挖起，此舉如同穿腸破肚一般，讓老農氣憤垂淚。消息傳來各界譁然，引起極大的震撼與憤怒，讓人無法想像苗栗縣府竟然公然祭出如此驚悚的舉動。我國徵收制度不公義，如架刀逼人這個徵收案，縣府在法律上主要倚賴的是土地徵收條例，尤其是區段徵收相關的條款。然而，我國的土地徵收制度早就存在著嚴重的缺陷，區段徵收更是問題重重，學界早就不斷地呼籲，希望政府及主政者能夠趕緊修改此不公義的制度，但是政府至今依舊是不動如山，繼續放任各地方首長及目的事業機關藉此制度來侵奪民地，剝奪社會弱勢者所僅有的資產。政府美其名稱區段徵收制度為政府與土地所有權人「合作式的土地開發」，並洋洋得意的對外宣揚這種開發方式政府根本不用出錢，並可獲得龐大的利益。但是，透過制度的設計，所謂的合作

我們該如何看待都市高房價問題？台北大都會區的高樓住宅地價動輒一坪五、六十萬，這讓許多人，尤其是年輕受薪族，根本不敢抱持擁有住宅的夢想。前一陣子十大民怨票選，都會區高房價位居榜首，由此可見問題的嚴重程度。都市房價為什麼這麼貴？這是市場自由運作的結果？還是人為的操控？一般皆知，高房價並非是源自於高建築成本，主要是因為土地的價格太貴了，而這價格中具有超額利潤，此超額利潤一般被稱之為「地租」，如何詮釋地租的本質，並決定地租的歸屬，可能是釐清及解決問題的關鍵。受到新古典經濟學的影響，普遍的看法是將高房價視為是不同地理區位因素所造成的結果，由於距離市中心遠近不同，交通運輸成本遂有所差距，使得地價出現高低差序之分，此種地租被稱為「差額地租」。論者主張這是市場客觀力量運作的結果，並非人力所能掌控。透過市場的自由競爭，具較高支付能力的土地使用種類，會把支付能力較低的土地使用種類排除，因此，地租的運作會使得都

聽聞中科四期園區即將動土，筆者來自農村，想與「台北菁英」分享一些媒體沒有報導的事情。首先，面對中科四期區委會的通過及當地農民土地即將遭受徵收，如果區委會純然是個由學者專家組成的委員會，那中科四期開發案是遭否決的，因為共有16位委員投票，贊成者11位，反對者為5位，贊成者中9位為政府各單位代表，學者專家僅2位贊成；相對地，5位反對者全部皆為學者專家。所以，扣除政府各單位代表，反對與贊成的票數是5比2，反對比率高達71％！政府其實是藉由政府各單位代表來灌水，才讓此案通過，試問，這樣的決策結果，怎會有其正當性及合理性？部分彰化縣民又怎麼會服氣呢？「球員兼裁判」的制度偏頗設計，並不僅止於此。中科四期雖已通過環評，但是環境影響說明書是由誰來製作？根據環評法第七條的規定，環境影響說明書是由開發單位自己提出，也就是說，開發單位自己要開發，竟然是由自己來作環評，這有可能客觀嗎？再者，土地徵收的程序中，規定

明天（30日）即將召開中科四期環評大會，環保署前預料又將聚集大批來自彰化及雲林的鄉親，表達對此案的嚴重關切。歷史似再度重演，好像又回到了1980的自力救濟年代。為了消弭環保抗爭，政府積極引入先進國家所採用的環評制度，它被視為是解決經濟成長與環境保護二者衝突的最佳機制。可是，雖然《環境影響評估法》已經通過多年，許多重要開發案件皆經過環評審查，然而，環保抗爭卻沒有因此消失，激烈衝突景象仍不斷上演。為什麼？在環評之中，科學及客觀被畫上了等號，只要是符合科學的，就是屬於客觀的；其不包含主觀的成分，而這也代表著公共利益，一般社會大眾應該予以接受，科學的決定因此可以用來作為開發案件准駁的主要、甚且是唯一的判準。另外，環評其實是事前的預測行為，是在工廠或設施尚未正式動工之前，採用不同的科學模式，來預測及評估其未來對環境可能帶來的影響，預測的結果卻被視之為「事實」，是不容被質疑的。但是，上述科學可以決定一

利比亞領袖格達費出國訪問時，喜歡在受訪國搭起帳篷，充當海外行宮，前幾天他出席紐約聯合國大會，又企圖在美國搭帳篷，但是卻無法如願，各地方政府除堅決拒絕外，並要求部份已搭起的帳篷必須立即拆除，其所持的理由乃是該帳篷構造物已經違反了地方政府所發佈的土地使用分區管制法令（zoning code）。土地使用分區管制是土地規劃與管制的一個主要手段，它為全球大部分國家所採用，此次格達費所訪問的紐約市，碰巧就是該制度的創始地，它於1916年在曼哈頓開始實施後，迅速的為美國其他城市所模仿。都市的土地被分成了不同的使用區，如住宅區、商業區等，各有不一樣的建蔽率、容積率、建築高度等限制。這些限制似乎是與美國憲法中對於私人財產權的保障相互衝突，因此，時常遭到挑戰，但是美國最高法院於1926年經由Euclid個案的宣判，正式宣告它的合憲性，因為這些對於財產權的限制，乃是為了公共利益的目的而來。台灣於日治時期就引進土

今（2009）年4月29日晚上，台灣農村陣線受邀，與馬英九總統溝通農村再生條例草案的相關問題，農委會陳武雄主委也隨同在旁。當晚討論熱烈，幾乎是欲罷不能（請參考〈4/29之夜：與馬總統談農村再生條例〉），由馬總統的談話內容，明顯可以感受到他對於此條例草案是相當的保留。當晚的結論大抵有二：一為農村再生條例草案千萬不要急著通過，馬總統說，「千萬不要投入了2000億，卻製造出4000億的問題」；他甚且再三強調，「農村規劃不能只做些景觀美化」。二為他當場指示陳主委，一定要多與台灣農村陣線及社會各界溝通，建立共識；馬總統並要求陳主委把修好的條例草案公開上網，廣納各界意見。