徐世榮

因協助苗栗大埔土地徵收案而與張森文大哥及其一家人結識，張大哥個性沈穩，不多話，是個善良的人，也是位愛妻子、兒女、及戀家的人。他的生活領域大概只是圍繞著二個重心，一個是「張藥房」，另一個則是新竹縣衛生局的上班場所。他的老婆秀春姊告訴我，他每日清晨即起，把家裡打掃乾淨，大小事情料理完畢之後，再去上班，下班之後，也是直接回家，照料家中事務，這樣的生活週而復始，表面上看似平淡無奇，但若是慢慢咀嚼，卻也是充滿了溫馨與甜美。想不到這樣的日子卻被劉政鴻、地方惡勢力、苗栗縣府、及中央政府完全的摧毀了。位於公義路與仁愛路交角的「張藥房」，過去已經因為公義路的拓寬曾經被徵收過二次，土地及房屋像切豆腐一樣的一次一次被割去，土地面積也從原先的20幾坪割剩至最後的6坪，而「張藥房」就是座落在這最後僅存的6坪土地之上。這一次卻因為竹南科學園區周遭農地的炒作開發，政府狠心動用都市計畫及區段徵收手段，竟然連最後這6坪也不

我國土地徵收向來浮濫，除了為人詬病的一般徵收外，就是我國獨創的區段徵收制度。何謂區段徵收？ 1986年《平均地權條例》修訂時，將其定義為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此，政府將區段徵收視為是與民間合作的土地開發，以此來規避土地徵收必備要件之拘束，區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地炒作的最佳利器。政府財政愈是困窘，區段徵收愈是大受青睞，因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外，並可獲得大面積的可建築用地（俗稱配餘地），經由配餘地的讓售或標售，可用來挹注政府財政之所需。因此，1990年行政院特別核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」後來又有十多種法規於制訂或修訂時，相繼納入區段徵收，這使得被徵收的土地倍增。

近年來，許多國家重大建設皆面臨民眾激烈抗爭，近的則是台南鐵路地下化計劃。為何如此？這是因為我國公共政策決策模式仍停留於由上而下的戒嚴威權體制，並不因解嚴而有根本改變。一個國家重大建設涉及許多不同計劃，可按提出時序分三階段：1.興辦事業計劃，2.土地使用計劃及環境保護計劃，3.土地徵收計劃。興辦事業計劃是由目的事業主管機關提出（如交通部提出台南鐵路地下化事業計劃）；然後地方政府及中央政府再提出土地使用計劃及環境保護計劃，分別送至內政部及環保署審查；若皆通過，則再提土地徵收計劃，由內政部審查。目的事業主管機關基於本身職責，努力提出興辦事業計劃，原無可厚非，惟其考量面向是由本業出發，如交通部提交通運輸計劃、國科會提科學園區興辦計劃，這些計劃未必全觀或全面，因此才有後續相關計劃提出及審查必要性。但現今的大問題乃是當目的事業主管機關提出興辦事業計劃後，在後續其他計劃尚未提出之前，就把事業計劃送經建會

這是一篇很難動筆的文章，因為所寫的對象是我親愛的「張大哥」及「張老師」。以往，我們曾風雨無阻、多次並肩站在台北街頭抗爭，那時我稱呼他「張大哥」；運動成功之後，看他欣喜轉變為田間教師，細心及專注的為我們講解農業知識，那時我尊稱他「張老師」，原本想著，他辛苦抗爭了幾乎20年，好不容易終於把灣寶守護住了，從此應該可以與家人一同快樂過著沒有徵收陰影的日子了，但真想不到，我們的「張大哥」及「張老師」竟然在這時悄然的離去，內心實在是相當的難過，也非常不捨。第一次見到他時，是在他家的大庭院，幾個人隨意拿著小板凳，圍成一圈，就這麼熱切討論起灣寶土地徵收的問題。剛認識時，張大哥其實話不多，靜靜的在一旁切西瓜，一直要我們多吃一點，反倒是洪箱大姊有比較多的主張。我本以為張大哥對於抗爭有著不同的看法，或者是張大哥不習慣站在人群之前，後來才知道，事實並非如此，張大哥原來是第一代的運動者，當民國80年代灣寶面臨著被徵

二林園區的後續處理涉及重要思辨及法律規範，建議政府應嚴肅對待，不宜採搓圓子湯方式予以解決。第一、科學園區是個迷思與神話。依據《監察院100年財正第0023糾正文》，「科技業每投入1億元的資本只能創造6.4個就業機會，而傳統產業同樣投入1億元卻可以創造16.0個就業機會，顯示科技產業之投資對於創造就業機會之效果有限，導致我國的勞動市場就業機會不足，而有失業率漸增之趨勢。」另一方面，該糾正文也指出「高科技產業租稅優惠過多，相較於傳統產業，實質稅率偏低」，若以2004年為例，「高科技產業實質有效稅率為5.8%，遠低於經營艱困的傳統產業的14.8%...電子零組件製造業平均每家廠商僅繳稅約240萬元，其中有1320家適用促產條例租稅減免，減免稅額達669億元。」這些都還未計算其所製造出來的高污染及其他社會成本。第二、政府應廢止胡亂徵地及搶水工程。二林園區除了是建構於前述迷思之外，它原本是為友達量身

土地徵收涉及人民基本人權及財產權的剝奪，本應非常謹慎，並盡可能不予使用，惟我國政府在威權統治時期已養成惡習，造成積重難返的現象。如今雖然已經解嚴多年，但是，非常遺憾地，為了拉攏地方派系，並解決政府財政嚴重窘困問題，政府的行政作為不僅未予改變，甚且有變本加厲的趨勢，政府並且專挑社會弱勢者──農民下手，這使得社會公義蕩然無存。政府往往與地方派系相互合謀，隨意擬定興辦事業計劃，並掛上國家重大建設旗幟，由上而下的號令其他行政官僚，輕易的啟動土地徵收計劃、用水取水計劃及其他相關計劃。由於土地徵收的把關甚不嚴謹，徵收機關並未對土地徵收所必備的要件一一實質審查，這使得興辦事業計劃在提出之時，其內容便甚為隨便，需用土地人（如國科會）往往以為「頭過身就過」，反正土地先行徵收，至於後續使用是否依循原先所提的事業計劃，則幾乎不是土地需用人需考量的部分。

土地政策非常重要，但在論述它之前，必須先確切掌握土地的意涵。土地其實是包涵了多重及複合的價值，理解它必須經由動態及多面向的途徑，唯有經由這種方法才得以抓住其複雜的狀態，不會落入於偏狹的化約主義狀況。人文地理學者John Agnew運用「地方」概念來詮釋土地的空間內涵，他認為地方包含了三個層次的意義，分別為：（1）客觀的自然及社會空間、（2）主觀的地方認同、及（3）總體經濟及政治結構環境下的區位空間。過去，在主流的經濟成長價值觀底下，土地政策之決定往往是著重於第三點，而嚴重的忽略了第一點及第二點；而近年來，在環境生態保育觀點興起之後，第一點偶而會勝出。然而，長期以來，第二點往往是被忽視的。本文所要強調的是，不論是經濟空間、抑或是自然空間，政策上的決定必須要容納上述第二點，也就是要將民眾的主觀認同放置於優先的地位，讓他們在衝突的多面向價值論述當中來決定土地政策。上述土地多面向價值的觀點往往是在

面對大台北地區房價居高不下，民怨高漲，經建會端出合宜住宅方案。日前政府執行「機場捷運A7站合宜住宅招商投資興建（用地預標售）案」，星期五開資格標，建商反應非常熱烈。整個A7站區開發面積共236.63公頃，規劃作為合宜住宅的面積，其實僅為10.10公頃，僅佔計畫總面積的4.27%。計畫區內最大宗土地為「第二種產業專用區」，面積高達56.78公頃，比率為24%，為合宜住宅的5.62倍，其所處位置，相當方正適中，為核心精華地段。此外，計畫區內尚包含24.93公頃的「中心商業區」，比率為10.54%，這是合宜住宅的2.47倍。因此，政府大肆宣傳A7站區的開發，是為了興建合宜住宅，其實是太誇張了，不完全符合事實。不過，還有比這更為嚴重的問題。在經建會一聲令下，內政部營建署及地政司皆展現快速行政效率，營建署所要處理者，乃是都市計畫部份，地政司則是辦理區段徵收。內政部都市計畫委員會在今年2月通過由營建署

與許多開發中國家相比，主政者總是自傲於台灣的民主政治，宣稱我國已於民國76年解除戒嚴，從此進入了實施憲政年代，人民的權益也獲得充分的保障。但，真是如此嗎？若是由浮濫的土地徵收來予以審視，真正的情形是：我們並未解嚴，人權保障甚且每況愈下。我國政府，不論是中央或是地方，都有著極為嚴重的財政赤字問題，亟需財政的大力挹注。依照財稅基本原理，有能力的資本家原本就要承擔比較多的稅賦義務，但是，由於資本具高度的流動性，致使政府不僅不敢對大型資本課予較重的稅賦，並反其道而行，給予了許多減稅及免稅的優惠，甚且在其承租或承買工業區或科學園區土地時，價格也是相對地低廉。那麼，政府所需的建設經費到底要從何而來？答案乃是土地相關稅賦及土地的開發。由於地方政府的主要稅源為土地相關稅目，如地價稅、土地增值稅、房屋稅等，因此如何增加這些稅收便成為施政的重點。由於農地不用繳稅，因此各地方政府皆千方百計的要把農地轉變成都市土

由民間團體所提出的「土地徵收條例修正草案」在立法院再度被國民黨所掌控的程序委員會否決，無緣進入委員會討論，這實在讓人氣憤與難過！現行土地徵收條例制定於民國89年，其中有許多結構性的偏差，對人民財產權及基本人權造成了嚴重的戕害，根本沒有符應憲法的要求，早就為人所詬病。近年來，在民眾激烈抗爭下，政府終於同意修法，但是政府的許多作為，卻讓人不禁懷疑主政者當初的承諾。5月30日在「土地強制徵收學術研討會」中，獲邀參與修法的學者終於按耐不住，對內政部目前的修正草案進行評析，其結語竟是：「不禁消極、悲觀地認為…土地徵收法制仍將是原地踏步，但實質上法治觀念將是開倒車；而所謂修正土地徵收條例以回應社會期待，終是虛應故事罷了。」行政院回應民間強烈修法的呼聲竟然僅是「虛應故事罷了」，這是何其忽視、甚且是藐視民間社會，相信其必將帶來嚴重的負面效應。內政部即將再度召開修法最後一次會議，惜受邀學者大抵無暇出席，因此

驚聞苗栗大埔處理方案又生變，吳敦義院長對於農民的承諾再度跳票。長期以來，我國實施的是不均衡發展策略，政策上重工業、輕農業，重都市、輕農村，這使得農業及農村不斷地成為被剝削的對象。以水及土地為例，它們是農業生產的重要資源，但只要是工業所需，皆可以被犧牲。近日台灣嚴重缺水，農業用水卻大量被移撥作為工業使用，使得農田必須休廢耕，那些原本應捍衛農民權益的農田水利會竟然是調撥農業用水的主角，角色之錯亂讓人訝異。再以土地視之，都市邊緣的農田成為地方政府及土地炒作者覬覦的對象，政府在嚴重財政赤字的情況下，編製了許多美麗的謊言，每每以促進經濟成長及提高就業機會為藉口，輕易祭出嚴峻的土地徵收手段，剝奪農民的生存權及財產權，苗栗大埔、灣寶，新竹璞玉、二重埔、芎林，及后里中科三期、二林中科四期皆是例子。這樣的不均衡發展造成了台灣社會的階級分化，也給農村帶來了許多嚴重的問題。但是，在以成長為主導的意識形態下，這些

我國土地徵收向來浮濫，引起民眾諸多的抗爭。除了為人詬病的「一般徵收」之外，值得一提的就是我國所獨創的「區段徵收」制度。何謂區段徵收？目前的土地法規中幾乎是沒有定義，僅於《土地法》第212條第2項有如下規範，「謂於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。」這個定義不夠精準，使得區段徵收隨著政治經濟情勢的變遷，而有不一樣的詮釋。民國75年《平均地權條例》做重要的修訂，區段徵收制度「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」區段徵收逐漸成為公部門取得公共設施用地及挹注財政的最主要方式。政府財政愈是困窘，區段徵收制度愈是大受青睞，因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外，並可獲得大面積的配餘地，經由配餘地的讓售或標售，可用來挹注國家及地方財政的嚴重不足。因此，民國79年行政院核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變