今年夏天席捲歐洲的世紀熱浪，已造成約1800億歐元經濟損失；超級聖嬰現象也已來臨，依最新評估，未來半年全球高溫額外死亡可能達45萬人。對台灣而言，這可不是另一則遙遠的國際氣候新聞。
《國家氣候變遷科學報告2024》已指出，若全球升溫達2°C，台灣日最高溫超過36°C的天數平均將增加10.6天，台北盆地、中部近山區與高屏近山區是高熱危害增加最明顯的區域；北、中、南區連續不降雨日數則分別增加16.9%、11.1%與13.7%，各分區河川低水量在較嚴峻情境下可能減少18.2～49.5%，台南山區與恆春50年重現期強降雨強度更可能增加40～50%。
也正是在這個背景下，涵蓋2027～2030年的第四期《國家氣候變遷調適行動計畫》正進入最後研擬階段。
相較第三期，這次除將原本「農業生產及生物多樣性」拆分為農業生產與生態系統兩個領域，也試圖以《國家氣候變遷科學報告2024》與新的風險評估作業準則為基礎，導入IPCC AR6全球暖化程度情境，並參照聯合國氣候大會COP30通過的59項貝倫調適指標，同時更明確納入兒少、高齡者、身心障礙者、戶外工作者與原住民族等高脆弱群體。這些制度調整都比第三期往前一步。
但真正需要檢驗的，不只是調適工作增加多少，而是台灣是否仍停留在漸進式調適。
漸進式調適通常是在既有制度、空間配置及基礎設施邏輯大致不變下增加防護能力，例如加高堤防、擴充供水或強化既有設備；轉型式調適則進一步改變造成脆弱度的土地使用、住宅條件、能源供應、生態治理與制度安排。兩者並非互斥，國際研究也特別提醒，規模大、推動快或採用新技術，本身並不等同於轉型；真正的判準，在於能否處理脆弱度的根本原因、避免形成新的路徑鎖定，並使制度足以因應未來氣候情境。
依此檢視目前各領域草案，則發現三大問題：氣候風險量化結果是否真正轉成可衡量的政策目標？「優先計畫」是否依風險與調適鴻溝重新排序？6000多億元經費中，又有多少真正因未來氣候風險而改變？若最後仍以既有工程延續、行政績效指標與部會原有預算為主，第四期計畫恐怕仍會落在「把原本的事情做得更多」的漸進式調適，而難以承擔《氣候變遷因應法》所要求的提升調適能力、降低脆弱度與強化韌性功能。
從KPI到GGA的鴻溝
第一個關鍵問題乃是各個領域目標的訂定。第三期調適計畫並不是沒有目標。問題在於，許多目標主要是用來管理計畫執行，而不是衡量調適成果。例如公有新建建築取得綠建築標章，2023～2026年的年度目標分別為至少100、120、160與200件，四年合計580件；都市熱島與風廊研究則設定2023年完成都市風廊通風地圖，2024～2025年再陸續完成台北、新北、桃園、台中、台南與高雄等六都圖資。這些具體行政管理目標，無法對應到高溫暴露人口減少多少、都市計畫中氣候調適納入程度。
在COP30通過，用以衡量全球調適目標（Global Goal on Adaptation, GGA）進展的59項「貝倫調適指標」，便是嘗試提供各國一套共同衡量語言，促使調適政策回到氣候危害、暴露與脆弱度，檢視各項措施是否真的降低風險。這也是為什麼健康領域的國際指標會看熱相關死亡率、氣候韌性醫療機構比例，水資源看用水效率與具韌性飲水服務人口，生態系統則看實施調適措施的面積比例及生態系韌性，而不只計算完成多少計畫。
第四期已經在「風險量化」上跨出一步。例如能源領域以每秒60公尺強風作為設施啟動短期調適的門檻，並估算氣溫每升高1°C，尖峰負載增加108萬瓩；農業運用約2萬1000個QPE網格分析坡地崩塌脆弱度；維生基礎設施以1.5°C、2°C甚至3°C、4°C情境疊合台鐵路線的高溫日數，辨識軌溫超限風險；生態系統則引用物種分布模型研究指出，部分情境下冷杉適生棲地可能只剩30.2%、甚至10%，水青岡霧林至2100年適生面積可能僅餘約7%、甚至不及1%。
另一方面，行動目標已有水資源整體備援率由48%提升至60%（目標年2041年）、台水轄區漏水率降至9.77%（目標年2032年），以及農業韌性設施1000公頃、農水路540公里、農業保險覆蓋率55%、抗逆境新品種20項等量化值；但水資源這兩項目標的目標年都晚於本期計畫結束的2030年，並非本期即可檢驗的成果。 檢視目前的八大領域提出的方案，總共有39項目標值，其中有 23 項（59.0%）具有回應風險評估結果的功能。其餘 16 項（41.0%） 仍屬輔導宣導與資訊平台使用率等行政指標。
國際經驗可以提供更清楚的對照。如日本國家氣候調適計畫中，已經訂定熱中症相關死亡人數控制在每年1000人以下，並要求熱季前完成預防措施的地方政府比例達100%；英國則設定2038年前非家戶用水減少9%、漏水量下降37%。 這些數字的意義，不在於台灣應照抄1000人、9%或37%，而是它們直接回答政策最終希望改變什麼。
因此第四期健康領域既然已辨識高齡者、嬰幼兒、慢性病患者與戶外工作者為高風險群體，便應進一步設定2030年熱傷害急診、住院或死亡降低多少——目前健康領域22項計畫中僅2項勾選「評估未來氣候變遷風險」，第八章預期效益也沒有任何弱勢族群涵蓋率指標；土地利用既然已掌握台中、台南、高雄、屏東等地高溫調適差距較大，也應設定高風險地區獲得遮蔭、綠藍帶或其他降溫改善的人口與面積比例。
生態系統更是一項明顯的檢驗。這次把第三期的「農業生產及生物多樣性」拆分成農業與生態系統，是值得肯定的制度調整。但若進一步檢視目前草案中的量化目標，現階段主要只有三類：第一，每年更新國土綠網關注區域與45條保育軸帶圖層；第二，追蹤生態系統韌性與服務功能的修復面積；第三，建立國家生物多樣性氣候變遷指標。這和農業部今年4月在立法院討論GGA時提出的方向，仍有明顯落差。
當時農業部曾表示，將逐步納入「韌性生態系統服務之人口比例」、「韌性生態系統之面積比例」，以及「執行調適行動後，生態系面對氣候衝擊的韌性」等指標；這些才是真正往成果導向前進。
以轉型調適回應關鍵風險的優先行動
缺乏可直接回應氣候風險的目標，也使「哪些措施應被列為優先」缺少清楚的判斷基礎。第三期《國家氣候變遷調適行動計畫》共提出126項行動計畫，其中67項被列為優先；到了第四期，這個問題仍未完全解決。依各領域草案附件逐筆彙整，119項不重複計畫中，僅57項勾選「評估未來氣候變遷風險」，47項承諾「檢討或修正」，47項被列為優先；另有42項為新興計畫，77項為延續計畫。換言之，仍有過半計畫未經未來氣候風險評估即列入調適計畫，而「優先」究竟如何產生，仍看不出一套跨領域一致、可檢驗的判準。
分領域比較後，差異更為明顯。水資源11項計畫全數評估未來氣候風險，其中9項列為優先；農業12項中有10項、生態系統8項中有7項評估未來氣候風險，但兩領域附件的「優先計畫」欄卻全部空白，沒有任何一項被標記為優先。相較之下，土地利用22項中只有5項評估未來氣候風險，卻有11項列為優先；健康22項僅2項評估未來氣候風險，仍有8項列為優先；能源供給及產業14項中，僅3項評估未來氣候風險，3項被列為優先。海洋與海岸13項中有7項評估未來氣候風險、7項列為優先，但與健康領域同樣沒有任何一項承諾檢討或修正。
這些差異本身不代表哪一個領域排序錯誤，但從目前公開資訊仍難以判斷：優先性究竟主要依據風險高低、調適鴻溝、措施成熟度、預算可行性，還是延續既有部會政策順位。
能源領域就是一個很具體的例子。目前列出的優先行動包括「建構能源業氣候變遷調適管理機制及推動計畫」，過去兩年能源韌性討論中反覆被提出的「防災型微電網」，雖已列為「建置防災微電網計畫」，卻未被列為優先，附件也未勾選風險評估。
能源署2027年度預算已正式編列「防災微電網擴大推動計畫」，執行期程為2027～2030年，四年總經費41.20億元，規劃建置約160座，2027年先完成20座；每處須具備至少72小時自主供電能力，並完成孤島模擬演練，演練通過率目標100%。這項計畫已有明確期程、預算、建置數量與功能性成果指標，且直接回應易成孤島地區在颱風、土石流或道路中斷下的斷電風險。
相較之下，目前能源供給及產業領域調適方案中的「建置防災微電網計畫」只編列2027年一年3.566億元；追蹤指標雖有「防災微電網建置數量」，卻未設定目標值，與能源署四年41.20億元、約160座的規劃明顯脫節。這顯示問題並不在缺乏新的措施，而是部會已經推動的政策，尚未被完整納入國家調適計畫的風險排序架構。
若從轉型式調適角度來看，防災微電網的意義也不只是增加設備數量。它透過分散式電源、儲能、能源管理系統與關鍵負載控制，改變偏遠地區在災害情境下對大型集中式電網的單一依賴，並將避難收容、通訊、醫療與基本公共服務納入供電優先順序。
這種做法不只是提高既有系統的防護能力，而是重新調整地方能源供應與災害應變的制度安排，因此更接近轉型式調適所強調的降低結構性脆弱度與避免路徑鎖定。從這個角度來看，一項已經有完整預算與成效指標、又能直接回應關鍵風險的政策，卻沒有成為第四期的核心優先措施，反而更需要說明目前「優先」的判斷依據。
建成環境的高溫風險也有相同問題。目前被列為優先行動的，包括「落實建築節約能源設計及法制規範」、「都市綠廊帶營造計畫」與「檢討修正木構造建築法制規範」（三者附件皆未勾選「評估未來氣候變遷風險」），但已由內政部推動、且更直接涉及既有住宅過熱問題的「老屋延壽」，反而沒有被納入調適行動計畫。
現行老屋延壽計畫投入50億元，預計協助約3000棟老宅，屋頂防水與隔熱已納入補助範圍。若進一步把頂樓、西曬、通風不良、都市高溫熱點，以及低收入、獨居長者或身心障礙住戶納入排序，同一筆住宅政策就能從一般修繕，進一步轉化為直接回應高溫脆弱度的調適措施。
這類效益也不是無法衡量。Heat Resilience Action（HERA）發展的 City Heat Solutions Calculator，已示範如何把住宅隔熱、都市綠地、高溫應變與勞工防護轉換成可量化的健康與經濟效益。
以台北都會區為例，模型假設未來十年將綠地比例由約15.6%提高至30%，並讓70%住宅、約200萬戶採用 Cool Roof，再搭配高溫應變、戶外勞工防護與所得保障，至2050年可累計避免約1.3萬人死亡，其中單是 Cool Roof 約可避免3320人死亡；65歲以上熱相關死亡則可由920人降至165人。這意味著，老屋修繕的成果完全可以不只停留在「補助多少棟」，而進一步回答降低多少室內過熱風險、保護多少高齡與脆弱住戶。
若只是增加隔熱工程，老屋延壽仍可能只是漸進式改善；但若把高溫熱點、住宅條件與社會脆弱度正式納入補助排序，並以熱暴露及健康風險決定資源配置，就開始改變原本以屋齡與結構安全為主的住宅政策邏輯，也更接近轉型式調適。
這兩個案例共同反映的問題是：真正具備政策工具、預算、執行機制與量化潛力的措施，未必進入目前的優先清單。第四期若要真正做到「以轉型調適回應關鍵風險」，優先排序就不能只是從既有業務中挑選項目，而應回到風險評估，辨識哪些措施最能降低結構性脆弱度，並據此重新配置政策與資源。
6000億元調適預算的許諾與失落
第四期目前彙整的計畫經費約6302.51億元，相較第三期對外宣稱投入的4116億元，表面上增幅超過53%。 而且6302.51億元還只能算是目前可辨識的經費規模：土地利用約2696.37億元；能源供給及產業至少2084.53億元%；水資源約1017.66億元，三者合計約92%。相較之下，生態系統至少15.01億元，占0.24%；健康至少10.09億元，占0.16%。
但「6000億元起跳」不能代表台灣的調適投資大幅增加。原因在於目前各領域經費混合中長程計畫總額、2027年單年度預算、2027～2030年四年經費及「併入既有預算」項目，部分計畫甚至可能跨領域重複計列（例如土地利用與水資源領域各列有一項「公共污水處理廠再生水」相關計畫，分別為381.51億元與352.09億元）。
這個問題其實第三期就已經存在。當時4116億元看似龐大，但水資源與土地利用兩領域就占九成以上，污水下水道、中央管流域改善等原本已推動多年的大型公共工程，占了相當高比例。真正需要檢驗的並不是工程經費是否過高，而是這些既有公共建設在納入調適計畫之後，究竟有多少設計、投資與績效指標，是因應未來氣候風險而新增或調整。
第四期的2029.92億元「強化電網韌性建設計畫」就是最明顯的例子，單一計畫已占目前總經費約32.2%，附件卻既未勾選「評估未來氣候變遷風險」，也未列為優先計畫。若這筆投資已依未來強風、高溫與淹水情境，提高設備規格、調整配置或縮短復電時間，當然具有調適意義；但若大部分仍是一般電網更新與可靠度提升，就不能僅因計畫名稱有「韌性」，便把2000多億元全部視為氣候調適支出。
從整體來看，119項計畫中延續型計畫的經費占86.3%；另有如污水下水道第七期建設計畫等約697億元的計畫，在各領域風險評估章節中找不到對應的風險依據，要併入國家調適計劃極為牽強。
且第三期計畫在回顧前期執行經驗時，即自我檢討「財務機制規劃不明確」，指出多數領域未明確交代經費來源，且相關計畫常仰賴部會既有預算。本團隊盤點第三期126項行動計畫發現，超過30項的經費欄位仍標示「視年度預算編列情形」或留白。但第四期如果仍以存在此情形，有19項行動計劃經費標示為0元、併入常態營運費或採滾動核定，其中有諸如建立國道系統極端氣候風險等級分類及管理制度、強化農業保險與氣候風險分攤機制等9項還被列為優先計劃。
若要改善此弊病，關鍵在於公共工程委員會可否落實第四期草案的承諾：「持續透過公共建設計畫及重大公共工程基本設計審議程序協助各工程主辦機關，將氣候調適之考量，納入工程計畫、基本設計與管理流程，從源頭強化基礎設施的永續性與安全性。」歐盟自2021年起即實施《2021–2027年基礎設施氣候檢核技術指南》，將調適納入基礎設施投資，先進行氣候脆弱度與風險篩檢，再視結果進行詳細分析，並扣連資金申請機制。
2026年底歐盟預計再提出「歐洲氣候韌性整合架構」，以 resilience by design 為原則，建立以2100年全球升溫3°C為基準的共同氣候參考情境，要求政策、投資與風險評估共同採用，讓基礎設施從規劃階段就檢驗其全生命週期能否承受未來氣候風險。台灣惟有採此作法，方能確保納入調適行動計劃的預算可名實相符。
各部會囿於慣習或是對於氣候風險重視程度較低，難以提出屬於轉型調適的行動計劃。因此環境部如何運用碳費收入，策略性支持易受衝擊領域的轉型調適量能建置，便極具關鍵。
今年9月，環境部委託倫敦政經學院（LSE）Grantham Research Institute完成《Evolution of Carbon Pricing in Taiwan: Carbon Fee Revenue Use Options》（《台灣碳定價制度演進：碳費收入用途選項》），提出碳費收入配置建議：總收入約39%減碳、26%調適、25%轉型支持、10%治理與能力建構。然而對照2027年溫管基金預算，依目前可明確認定的用途計算，調適支出約4.34億元，占約10.2%。地方氣候風險分析、住宅過熱診斷、生態長期監測、社區為本調適等、跨部會能力建構，以及措施執行後的成效評估，往往不需要數百億元，卻需要長期、穩定且可以持續累積的人力與制度。
沒有建立可辨識的調適增額、穩定的能力建構財源與成果追蹤制度，那麼即使總經費從4000億元一路增加到6000億元以上，也未必代表台灣真正填補了調適鴻溝。
讓公聽會回到三個可以被檢驗的問題
第四期計畫已比第三期往前走了一步：風險評估更完整、生態系統獨立成為領域、脆弱族群受到更明確的辨識，GGA也首次成為指標設計的參考。但這些制度進步能否轉成真正的調適成效，仍取決於三項改革。
首先，各領域需要從工作量目標進一步提出2030年的風險改善值，特別是高溫死亡與就醫、韌性供水、高風險農地、生態系與基礎設施等關鍵風險；其次，優先計畫應公開說明其與風險評估、調適鴻溝及轉型潛力的關係，而不是恣意標記為「優先」；最後，6302億元應區分既有工程、本期新增投入與真正因氣候風險增加的調適成本，碳費收入則可用來補足地方與部門長期不足的調適能力。
全球調適目標的價值，不在於把59項國際指標全部移植入台灣，而在於促使具有法定職責的各部會面對三大問題：哪些風險必須先降低、資源應優先投入哪裡，以及措施完成後脆弱度是否真的改善。 下一週的易受衝擊領域方案公聽會，正是把這三個問題問清楚的機會。
當高溫、乾旱、強降雨與生態衝擊的科學資訊已逐步具體化，第四期計畫就不應再停留在活動場次、輔導場次等行政管考目標，而需直面調適鴻溝，確抱氣候風險可納入預算規劃與審核程序。這也是台灣從漸進式調適走向轉型式調適的真正起點。
